Getting the Houses in Order: agenda-setting, policy-making, and legislating in the House of Lords

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Getting the Houses in Order: agenda-setting, policy-making, and legislating in the House of Lords

One-Day Conference 11 October 2019, Université de Poitiers.

 

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2019 will mark the twentieth anniversary of the House of Lords Reform Act. This act brought drastic alterations to the fabric of the British upper chamber. Passed in the midst of what many commentators called New Labour’s Constitutional turn, the House of Lords Reform Act was introduced as a first critical step towards a more radical overhaul of the British parliamentary structure. Purging the upper chamber of its hereditary peers was championed as a first stage in a democratising endeavour: to ultimately turn one of the remnants of Britain’s aristocratic past into a democratically-elected upper chamber. To Robert Hazell however, this reform was not only limited but essentially flawed from the outset, because it approached parliamentary reform the wrong way around:

It is extraordinary that at the moment all debates about the House of Lords’ tends to begin and end with its composition. In any proper review of a reformed House of Lords the membership must come last. First, we must decide on its role and functions; the powers necessary to fulfil those functions: and only then can we decide what sort of people we need to carry out that role, and exercise those powers.[1]

 

Yet, for many on the radical fringes of the political spectrum, such a reform spelt high hopes for improved representation. As little change was introduced in the following decade, analysts increasingly suggested that New Labour’s reform was more a form of political engineering to rid Parliament of traditional Conservative opposition in the Lords than a genuine attempt at bolstering the Lords’ democratic capital. Peter Dorey notably suggested that Labour governments’ attachment to “top-down executive-minded stance” has prevented Labour leaders from carrying through drastic transformations to the Westminster model, a symbol of what he named Labour’s “constitutional conservatism.”[2]  As the Liberal-Democrats entered in a coalition with the Conservatives in 2010, talks of parliamentary reform brought the question back onto the political agenda. Turning the Lords into an elected chamber featured as one of the key pledges to deliver a “fairer deal by cleaning up politics” in their 2010 Manifesto.  Yet once again, this commitment remained held in abeyance. Consequently, parliamentary balance and constitutional reform receded throughout the early 2000s, despite the removal of the Law Lords in 2009 and the establishment of the British Supreme Court which fundamentally redefined Judicial Review. To many, parliamentary reform has remained an « unfinished business. »

 

2019 therefore emerges as a most suitable moment to take stock of the state of parliamentary balance and the influence of the Lords over policy-making in the light of recent evolutions. In particular, the spectre of constitutional clashes spurred by both the extension of devolution arrangements and the EU (Withdrawal) Act 2018 has rekindled scientific interest in the roles, functions and capabilities of the upper chamber within Parliament. These recent debates put British bicameralism and parliamentary constitutional balance to the test, as the return of several powers, which had been transferred to the European institutions, will no doubt help redefine the limits of the Commons’ and the Lords’ scope of intervention and political clout.  For instance, the Scottish National Party have expressed their intent on making sure that many of these key decision-making areas, including agricultural policies, be directly transferred to devolved authorities and not brought back under Westminster’s control.

 

Commentators have seldom praised the House of Lords’ ability at confronting their Commons’ counterparts on legislative grounds. Anthony King for instance argued: “Since the late 1940s, the House of Lords has frequently been useful, has occasionally been influential and has from time to time been a nuisance (especially to Labour ministers); but it hasn’t, for any sustained period, constituted an autonomous source of power within the system.”[3] Following this interpretation, many thus suggest that the British upper chamber has been tucked in the shadows of the lower chamber since the early 20th century. The Parliament Act 1911 coupled with the Salisbury Convention of the 1940s are both earmarked as yardsticks in this gradual erosion of the forceful impact of the House of Lords in the legislative process. Others identified this decline much earlier, with McCarthy for instance already exploring the workings of what he called the “useless” chamber – “the champion anomaly of the British constitution.”[4]

 

Extensive work has been performed on the immediate policy impact of the 1999 reform, starting off with Meg Russell’s seminal work on the paradoxes of the House of Lords in the wake of the 1999 Reform Act. She demonstrated that instead of further undermining the House of Lords’ accountability and turning it into a rubberstamp chamber subservient to the wishes of the Commons, the reform was followed by a spike in the Lords’ legitimacy, activism and opposition to the Commons’ authority through debating and government’s defeats.[5] In part because of the changes in the make-up of the House, its committees have been particularly active in providing expertise thus having a central role in building legislation. The workings of British parliamentary system have been for the most part dictated by conventions and traditions – thus strongly conditioned by immediate context and pragmatic contingencies. What has become of these conventions and traditions?

 

We welcome contributions from a variety of fields, including but not limited to political science, sociology, anthropology, history or law. The UK is not the only European country where the question of the role and political weight of the upper chamber has been questioned over the past two decades. A comparative approach would therefore allow us to put the question of the House of Lords in its wider European context.

 

Possible topics include:

  • The role of upper chambers as counterpowers against the power of the lower chamber or against the power of government.
  • The changes in the make-up of the House of Lords since the 1999 reform and their impacts
  • The informal and formal roles and influences of the upper chamber in shaping politics outside of the debating chamber and in the house select committees
  • The weight of the Lords in the Brexit process
  • More theoretical approaches on evolving bicameral parliamentary structures and models of governance

 

 

Abstract Submission:

To submit a paper proposal, please send an abstract of 500 words, along with a short bio-bibliography to:

anne.cousson@univ-poitiers.fr

lucie.de-carvalho@univ-lille.fr

The deadline for the abstract submission is 15 April 2019. 

 

 

 

 

Getting the Houses in Order: l’élaboration de la loi à la Chambre des lords

 Journée d’études – 11 octobre 2019, Université de Poitiers

 

En 2019, le House of Lords Reform Act fêtera son 20e anniversaire. Il avait apporté des changements drastiques à l’essence même de la Chambre haute britannique. Loi votée au moment de ce que certains ont appelé le tournant constitutionnel du New Labour, le House of Lords Reform Act fut présenté comme un premier pas, crucial, vers une refonte radicale de la structure du Parlement. La disparition annoncée des pairs héréditaires de la chambre était considérée comme la première étape d’une entreprise de démocratisation qui transformerait un des héritages du passé aristocratique britannique en chambre haute démocratiquement élue.

 

Pour beaucoup, en particulier aux marges les plus radicales du spectre politique, une telle réforme a permis d’espérer que la représentation politique soit améliorée. Cependant, le changement opéré au cours de la décennie qui a suivi est resté modéré, à tel point que certains analystes ont suggéré que la réforme néo-travailliste était plus une manœuvre politicienne destinée à se débarrasser de la traditionnelle force d’opposition conservatrice aux Lords qu’une tentative sincère de leur donner un véritable capital démocratique. Peter Dorey en particulier a suggéré que l’attachement des gouvernements travaillistes à une approche basée sur la primauté de l’exécutif n’a pas permis aux leaders travaillistes de mener à bien une transformation drastique du modèle de Westminster, symbole de ce qu’il appelle leur conservatisme constitutionnel[2].

 

Avec la participation des libéraux-démocrates à la coalition avec les conservateurs en 2010, les questions de réformes parlementaires ont été remises à l’ordre du jour. En effet, la transformation des Lords en chambre élue était l’une des promesses majeures de la campagne des libéraux-démocrates afin de « nettoyer la politique ». Pourtant, cet engagement est resté en suspens. Par conséquent, les débats sur l’équilibre parlementaire et la réforme constitutionnelle se sont estompés au début des années 2000, malgré la reconfiguration qui a mené à la création de la Cour suprême du Royaume-Uni en 2009, redéfinissant ainsi de façon fondamentale la procédure de contrôle judiciaire et détachant les Law Lords de la chambre. Pour beaucoup, la réforme parlementaire est restée une « affaire inachevée ».

 

2019 apparait alors comme un bon moment pour faire un bilan de l’état de l’équilibre parlementaire et de l’influence des Lords dans la création de politiques à la lumière des évolutions récentes. En particulier, la possibilité de conflits constitutionnels créés par l’extension de la dévolution et le projet de loi sur la sortie de l’Union européenne a réveillé l’intérêt scientifique pour les rôles, les fonctions et le pouvoir de la chambre haute au sein du Parlement. Ces débats récents ont mis le bicaméralisme à la britannique et l’équilibre constitutionnel et parlementaire à rude épreuve. Le retour de certains pouvoirs qui avaient été transférés aux institutions européennes amènera à redéfinir l’étendue de l’action et du poids politique des Communes et des Lords. Le Scottish National Party a exprimé son intention de s’assurer que de nombreux domaines, y compris la politique agricole, seraient transférés aux autorités dévolues et non pas ramenés sous le contrôle de Westminster.

 

Rares ont été les occasions durant lesquelles la Chambre des lords a su se confronter directement aux Communes sur le plan législatif. Anthony King, parmi d’autre commentateurs, a par exemple écrit que « depuis la fin des années 1940, la Chambre des lords a souvent été utile, a parfois eu de l’influence, et de temps en temps été un obstacle ennuyeux (surtout pour les gouvernements travaillistes), mais elle n’a jamais, sur une durée suffisamment longue, constitué une source de pouvoir autonome au sein du système[3]. » Dans la lignée de cette interprétation, de nombreux commentateurs ont considéré que la chambre haute restait dans l’ombre de la chambre basse. Ensemble, la réforme de 1911 et la Convention de Salisbury établie dans les années 1940 sont considérées comme des points de repère de cette érosion graduelle de l’impact de la Chambre des lords dans le processus législatif. D’autres ont identifié ce déclin bien plus tôt, par exemple McCarthy qui, dès la fin du 19e siècle, explorait le fonctionnement de cette chambre « inutile », anomalie de la constitution britannique[4].

 

De nombreux travaux ont été menés sur les conséquences immédiates de la réforme de 1999 sur les politiques publiques, à commencer par ceux de Meg Russell sur les paradoxes de la Chambre après 1999. Elle a montré que la Chambre des lords, plutôt que de se transformer en chambre d’enregistrement soumise à la volonté des Communes, avait au contraire vu sa légitimité, son activisme et son opposition à la chambre basse monter en flèche.[5] Les changements dans sa composition ont également été un facteur qui a permis aux commissions de devenir particulièrement actives et d’offrir ainsi leur expertise afin de tenir un rôle central dans l’élaboration de la législation. Le fonctionnement du système parlementaire britannique a, en majorité, été dicté par les conventions et les traditions, l’influence du contexte immédiat et des contingences pragmatiques jouant donc un rôle central. Que sont devenues aujourd’hui ces conventions ?

 

Les contributions de domaines variés sont les bienvenues, y compris, entre autres, celles de la science politique, de la sociologie, de l’anthropologie, de l’histoire ou du droit. Le Royaume-Uni n’est pas le seul pays européen où le rôle et le poids politique de la chambre haute ont été remis en question au cours des deux dernières décennies. Une approche comparative permettrait donc de mettre la question de la Chambre des lords dans son contexte européen plus large.

 

Des orientations possibles peuvent être :

  • Le rôle des chambres hautes en tant que contre-pouvoir face au pouvoir de la chambre basse ou celui du gouvernement.
  • Les changements dans la composition de la Chambre des lords depuis la réforme de 1999 et leurs impacts.
  • Le rôle et l’influence, à la fois formels et informels, de la chambre haute dans la définition des politiques en dehors de la chambre des débats et dans les commissions parlementaires.
  • Le poids des Lords dans le processus du Brexit.
  • Les approches plus théoriques sur l’évolution des structures parlementaires bicamérales et des systèmes de gouvernance.

 

Les propositions de communication, en anglais ou en français, d’une longueur d’environ 500 mots, devront être envoyées accompagnées d’une courte notice bio-bibliographique à :

Anne Cousson (anne.cousson@univ-poitiers.fr )

Lucie de Carvalho (lucie.de-carvalho@univ-lille.fr )

 

Date de soumission : le 15 avril 2019.

        

Avec le soutien de 

 

 

[1] Hazell, Robert. Constitutional Reform and the New Labour government, The Constitutional Unit, 4 July 1997, p. 5.

[2] Dorey, Peter, The Labour Party and Constitutional Reform, Palgrave Macmillan, 2008.

[3] King, Anthony. Does the United Kingdom Still Have a Constitution?. Sweet and Maxwell Ltd, 2001, p. 73.

[4] McCarthy, Justin. “The Useless House of Lords”, The North American Review, vol. 157, n° 441, 1893, p. 215.

[5] Russell, Meg and Daniel Gover. Legislation at Westminster: Parliamentary Actors and Influence in the Making of the Law. Oxford University Press, 2017.

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